Der lange Weg zum Luftschloss

Im Mai war ich für das DZHK als Zaungast bei einem Tagesspiegel-Politikfrühstück zugeschaltet. Im Livestream wurde über Biotech und die Entwicklung neuer Therapien sinniert, natürlich auch über mangelndes Risikokapital und überbordende Bürokratie. Überhaupt, so der Tenor, müsse es jetzt endlich mal einen Schub für mehr Innovationen in Deutschland geben.

Und mittendrin machte einer der Redner plötzlich eine Bemerkung: Damit eine solche Initiative Erfolg haben könne, dürfe das Ganze nicht nach den klassischen Regeln der öffentlichen Verwaltung laufen. Man müsse von vornherein auf ein ganz anderes Modell setzen, das sich von der Logik der Ministerien und Projektträger klar verabschiede. Das Publikum schien nicht besonders schockiert über einen solchen Vorstoß, selbst BMBF-Abteilungsleiterin Veronika von Messling griff ihn in einem Nebensatz auf.

Es scheint also fast, als ob das der neue Konsens im Wissenschaftssystem ist: Mit dem bisherigen Regelwerk ist kein Blumentopf mehr zu gewinnen. Zu kleinteilig, zu realitätsfern, zu erbsenzählerisch. Egal, wie gut unsere Wissenschaftler*innen sind, sie haben sowieso keine Chance mehr, bahnbrechende Dinge hervorzubringen. Die Klagen über Bürokratie in der Forschung nehmen gefühlt zu: Erst im Frühjahr erhielten BMBF, DFG und DAAD einen offenen Brief, in dem die Hürden der Wissenschaftskooperation mit dem Globalen Süden kritisiert wurden. Die Initiatoren schrieben:

Der bürokratische Aufwand ist mitunter unverhältnismäßig groß, rechtliche Vorgaben behindern Kooperationen in einer globalisierten Arbeitswelt […]. Viele staatlich finanzierte Förderprogramme lassen innovativen Ideen zu wenig Raum, und die Angst vor dem Bundesrechnungshof erstickt neue Initiativen oft schon im Keim […].

Eine bitteres Urteil, aber berechtigt. Während in der Forschungspolitik regelmäßig über „mehr Geld für Thema XY“ geredet wird, sind die Beispiele für erfolgreichen Bürokratieabbau tatsächlich viel seltener. Am bekanntesten ist das Wissenschaftsfreiheitsgesetz, das 2012 in Kraft trat und den Außeruniversitären Forschungsorganisationen ein Paket mit punktuellen Erleichterungen gab: Einführung von Globalhaushalten, vereinfachte Unternehmensbeteiligung, In-house-Bauaufsicht. (In der Praxis bleibt der Nutzen des Gesetzes bis heute allerdings gering.) Manche Ideen wiederum werden durchaus diskutiert, schaffen es aber am Ende nicht in die Umsetzung, wie der Vorschlag des ehemaliges Heidelberger Rektors Peter Hommelhoff, für wissenschaftliche Kooperationen eine eigene Rechtsform zu schaffen.

Es gibt also genügend Stimmen, die eine Befreiung der Forschung aus dem Regel-Wirrwarr fordern. Ein bürokratiefreies Luftschloss für die Wissenschaft! Nie wieder Begründungen schreiben oder „Das geht nicht“ hören müssen! Nur noch mutig voranschreiten, ohne Angst vor dem Rechnungshof. Aber, ganz praktisch gefragt: Was müsste man eigentlich ändern oder abschaffen, um diese Freiräume zu bekommen?

Erster und naheliegendster Kandidat: Die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen. Es gibt sie für die klassische Projektförderungen (ANBest-P), aber auch für institutionelle Förderungen (ANBest-I). Allein der erste Satz – „Die Zuwendung ist wirtschaftlich und sparsam zu verwenden“ – zeigt, wie sehr die Vorstellungen der Haushälter und die Forschungspraxis auseinandergehen. Hinzu kommen kleinteilige Regelungen zu Mittelabrufen, Besserstellungsverbote und das berühmte Häkchen im Antrag, dass mit dem Vorhaben „noch nicht begonnen“ worden sei. Eine Sammelsurium des Unsinns.

Jetzt die Kernfrage: Wer könnte, ganz konkret, die ANBest ändern?

Geht man dieser Frage nach, stößt man auf eine erste Ursache für das starre Verwaltungsgerüst: Die ANBest sind keine Erfindung des BMBF, sondern sie gelten für alle Bundesministerien. Anders formuliert: Entweder müsste Einigkeit unter den Ministerien herrschen, die Regeln für alle Bundeszuwendungen zu lockern. Oder die Forschungsministerin müsste mit dem Kabinett aushandeln, dass die BMBF-Zuwendungen zukünftig nach einem schlankeren Regelwerk vergeben werden als die anderer Ministerien. Ein dickes Brett.

Und bevor wir uns an den Zuwendungen festbeißen: Es gibt noch eine ganze Reihe weiterer Rahmenbedingungen, die Forschung und Entwicklung ausbremsen. Deren Änderung wäre sogar oft noch komplizierter:

  • Manche Verordnungen stammen nur vom BMBF und könnten auch durch das Ministerium geändert werden.
  • Übergreifende Verordnungen wie die ANBest bräuchten wiederum eine Abstimmung mit diversen anderen Ministerien. Und nationale Gesetzesänderungen bräuchten eine Bildung der notwendigen Mehrheiten im Bundestag.
  • In manchen Fällen stammen die Vorgaben von der europäischen Ebene, d.h. eine Änderung würde zusätzliche Überzeugungsarbeit und internationale Diplomatie erfordern.

Im folgenden habe ich einmal einige prominente Beispiele zusammengetragen und jeweils bewertet, wie dick das Brett ist, das die Politik bohren müsste:

Vergaberecht, vor allem das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen und die Vergabeverordnung (VgV)

Ein Beispiel: Wer eine Software kaufen will, sollte bloß nicht mit IT-Anbietern ins offene Gespräch gehen. Man schreibt stattdessen eine 35-seitige Leistungsbeschreibung, kämpft sich durch die Tiefen der Vergabeportale und sucht sich aus elf verschiedenen EVB-IT-Vertragsmustern das hoffentlich richtige aus. Nebenher stellt man einen Juristen an, der einen rechtzeitig vor Verfahrensfehlern warnt. Dieser Irrsinn wird ab 215.000 € Auftragsvolumen noch einmal komplexer, weil hier die Schwelle für europäische Vergabe überschritten wird.

Hierfür gäbe es zwei Lösungen: Entweder durch eine Vereinfachung der Verfahren, oder über eine deutliche Anhebung der Schwellenwerte. Die Grundlage ist zwar Bundesgesetzgebung, basiert aber auf europäischen Rahmenvorgaben und kriegt daher drei Bohrer.

Datenschutz

Seit es die DSGVO gibt, lässt sich gefühlt keine Excel-Tabelle mehr erstellen, ohne dass der Datenschutzbeauftragte sie vorher absegnen muss. Da es sich um eine Europäische Verordnung handelt, bräuchte es für eine Änderung einen EU-Konsens auf exekutiver Ebene – das ist extrem aufwendig und gibt drei Bohrer.

Allerdings schießen die Datenschützer in Deutschland über das eigentliche Ziel hinaus. Der Schutz personenbezogener Daten hat zwar einen hohen Stellenwert, soll aber eigentlich gegen andere Aspekte (wie zum Beispiel Machbarkeit oder berechtigtes Interesse an der Datennutzung) abgewogen werden. In der Praxis ist bei uns stattdessen der Satz „Das geht aus Datenschutzgründen nicht“ sprichwörtlich geworden. Um das zu ändern, bräuchte es keine neue Verordnung, sondern einen weitreichenden Kulturwandel in der öffentlichen Verwaltung und der Wirtschaft. Leider ist auch das ein sehr dickes Brett – drei Bohrer.

Umsatzsteuerrecht

Früher wurde die gegenseitige Nutzung von Infrastruktur (z.B. von Core Facilities oder Forschungsflugzeugen) als sog. Beistandsleistung betrachtet, die Kostenerstattung war einfach. Die Rechtsprechung der letzten zwanzig Jahre hat allerdings dazu geführt, dass die Zusammenarbeit zwischen wissenschaftlichen Einrichtungen immer stärker als Leistungsaustausch angesehen wird, d.h. als Forschungsaufträge oder wissenschaftliche Dienstleistung.

Das wiederum bedeutet höhere Preise: Vollkosten und 19% Umsatzsteuer müssen eingeplant werden. Oft genug platzen gute Ideen daher aus Kostengründen. Hinzu kommt, dass diese „Leistung“ anderer Unis eingekauft werden muss wie ein Bürostuhl, und so landet man wieder bei der Vergabestelle (siehe oben).

Letztes Jahr hat sich dieses Trauerspiel fortgesetzt: Auch gemeinsame Berufungen zwischen Unis und Außeruniversitären Forschungseinrichtungen sollen jetzt teilweise steuerpflichtig werden. Das BMBF kann diese behördlichen Einschätzungen zwar nicht einfach aufheben, könnte sich aber für Gesetzesänderungen stark machen, die wissenschaftliche Kooperationen explizit als aus der Steuerpflicht herausnehmen. Zwei Bohrer.

Fazit

Wir stoßen fast nur auf dicke Bretter. Ein Verwaltungs-Luftschloss zu bauen, frei von Bürokratie und mit maximalem Gestaltungsspielraum, wäre daher für jede*n Minister*in ein sehr unattraktives Vorhaben. Zeitraubend, unsexy, vermutlich zum Scheitern verurteilt.

Punktuell gibt es zwar Ansätze, Freiräume zurückzugewinnen: Weil die Agentur für Sprunginnovationen (SprinD), eigentlich ein Hoffnungsträger der Wissenschaft, in denselben Regeln und Vorschriften festhängt wie alle anderen auch, will das BMBF bald dem Bundestag ein spezielles Freiheitsgesetz vorschlagen. Ein solches Gesetz wäre im Prinzip ein eigener Ausnahmekatalog nur für SprinD – leider aber nicht für den Rest der Forschungslandschaft. (Ein bisschen wie das Wissenschaftsfreiheits-Gesetz, nur noch exklusiver.) Hier entsteht also kein Luftschloss, sondern eher eine Sandburg.

Gibt es also gar keine Hoffnung auf Veränderung? Doch – wenn der Wille da ist! Am Beispiel Beschaffung: Für den Sektor „Verteidigung und Sicherheit“ wurde der Vergabe-Schwellenwert doppelt so hoch angesetzt wie für den Sektor Forschung; die komplizierten europaweiten Verfahren beginnen dort erst bei 431.000 statt 215.000 €. Hier waren sich die EU-Staaten einig, dass man dem Militär eine administrative Erleichterung verschaffen wollte (übrigens schon vor Jahren, nicht erst seit dem Ukraine-Krieg). Wenn die Politik also irgendwo schnell vorankommen will, dann ist sie auch bereit, auf Bürokratie zu verzichten und den Rechtsrahmen entsprechend anzupassen.

Eigentlich wäre auch genau jetzt der richtige Zeitpunkt, um bei der Bundesregierung Druck für flächendeckend Gesetzesänderungen zu machen. Denn das liebste forschungspolitische Gestaltungsmittel der letzten Jahrzehnte war – frisches Geld. Das war in der Handhabung einfach und sah immer schick aus. Aber genau an Geld mangelt es jetzt, vermutlich für die gesamte Legislaturperiode. Wenn Bettina Stark-Watzinger also der Wissenschaft trotz Mittelkürzungen ein echtes Geschenk machen will, dann hat sie jetzt die Chance dazu. Vielleicht erscheinen die Bretter unter diesem Blickwinkel ja doch nicht mehr ganz so dick.

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